Mr. President

Retour sur les pouvoirs accordés aux Présidents français et américains. Par Alphonse Corone


 

Une du magazine Times, Barack Obama
Une du magazine Times, Barack Obama

De «Ensemble tout devient possible» à «Yes we can», il n’y a qu’un pas. Les slogans sont accrocheurs, vecteurs d’unification et les formules résument la nécessaire communion des individus pour affronter les difficultés à venir. A cet égard, les présidents français et américain marchent à l’unisson : il faut fédérer, gagner la ferveur populaire, rassembler une majorité la plus large possible, unir par-delà les particularismes culturels, régionaux ou fédéraux pour s’imposer comme chef suprême de la nation.

Il n’en demeure pas moins, et c’est bien là la marque de la richesse démocratique, que les modes d’exercice des pouvoirs présidentiels s’inscrivent de manières distinctes en fonctions des traditions politiques. La nature du statut et les prérogatives accordées aux Présidents sont tributaires des choix faits par les constituants de chaque régime. Inspirés notamment par deux ouvrages majeurs de MontesquieuL’Esprit des lois, 1748 et De la Constitution en Angleterre, les rédacteurs de la Constitution de Philadelphie[1] ont préféré un système de stricte séparation des pouvoirs -présidentiel- à la traditionnelle organisation parlementaire du Royaume-Uni. En France, l’adaptation du régime britannique de séparation souple des pouvoirs s’est vue préférée au présidentialisme américain. Après de multiples tentatives, toutes les constitutions post révolutionnaires furent victimes de leurs trop fortes rigidités, balayées par la succession des révolutions ayant jalonnées tout le XIXe siècle. Ainsi, c’est de la place originelle du monarque Louis XVIII en 1815 qu’est hérité le statut du Président sous la V° République.

Apparaissent alors un certain nombre de différences, théoriques et coutumières, entre l’exercice du pouvoir en France et aux États-Unis. La première d’entre elles est relative à son mode de désignation. En effet, si tout comme le Président français, le Président américain se déclare légitimé par la souveraineté populaire, il n’en demeure pas moins qu’il n’est pas élu directement par les citoyens. Le système de vote des États fédérés est celui du scrutin uninominal majoritaire à un tour, l’élection étant universelle et indirecte. Le tour unique des élections favorise, comme en Grande-Bretagne, le bipartisme («Two parties system»), quand la procédure de vote indirecte entraine, elle, l’intervention d’un nouvel acteur entre les citoyens et la présidence : le «grand électeur». Dès lors, ces intermédiaires ont obligation de suivre la consigne de vote pour laquelle ils ont été mandatés, transposant fidèlement le choix des votants. En France, l’élection est à deux tours, favorisant la formation de partis secondaires, et directe depuis le referendum de 1962, entrainant une interaction sans truchement entre citoyens et candidats. De plus, la durée des mandats diffère d’un an, le Président des États-Unis n’étant investi que pour quatre années renouvelables qu’une foi. Enfin, la procédure en cas de vacance de la présidence ne porte pas au sommet de l’État le président du Sénat, mais bien le vice-président qui a pour seule fonction que d’assurer la fin du mandat[2]  présidentiel.

Le Général de Gaulle, père de V° République
Le Général de Gaulle, père de V° République

Nonobstant ces spécificités de forme, il persiste des dissensions de fond, suite logique de la summa divisio du droit constitutionnel qu’est le choix de la forme du régime : présidentiel ou parlementaire. Conséquences du système présidentiel, il n’existe pas de Ministres qui entourent le Président à Washington, pas plus que son gouvernement n’est responsable devant le Congrès ni que le vice-président n’a un quelconque pouvoir. Effectivement, aux États-Uni le pouvoir exécutif est dit monocéphale  – littéralement qui ne possède qu’une tête -, c’est-à-dire qu’il n’existe pas comme en France ou en Angleterre, un chef de cabinet, un premier Ministre qui détermine et conduit la politique de la nation. Le Président est entouré de secrétaires d’États préposés à la supervision des différents secteurs publics administrés par l’État central, équivalent d’un gouvernement, à ceci près qu’il n’est ni responsable devant le Parlement ni tenu à l’évaluation de ses politiques publiques (comme c’est le cas en France, précisé à l’article 24 de la Constitution). Les élections de mi-mandat aux États-Unis, les «midterms», ne sanctionnent alors pas, en cas de défaite, le cabinet. Ce dernier reste en place alors même qu’il peut avoir perdu la majorité à la Chambre des représentants. Le régime parlementaire, en France, pénalise le chef de l’État en sanctionnant son gouvernement si ce dernier perd une élection législative. Le Président se trouve alors dépossédé du privilège du «fait majoritaire» ; il ne peut désormais plus exercer que ses pouvoirs dits «propres», «ceux qui ne nécessitent pas la sollicitation d’un autre pouvoir» (M. Debré) : c’est la cohabitation[3]. En période de cohabitation, le pouvoir exécutif devient clairement bicéphale, le gouvernement est dirigé par deux personnes, un Président aux pouvoirs puissants mais exceptionnels, n’étant pas destinés aux affaires courantes (comme le droit de dissolution, article 12) et un premier Ministre d’opposition fort de la légitimité populaire, aux prises avec la gestion de l’Etat.

«Le président des États-Unis est un homme au pouvoir extraordinaire, qu’il exerce dans des limites extraordinaires» se plaisait à dire J. F. Kennedy.

John F. Kennedy
John F. Kennedy

C’est en sa qualité de chef d’Etat et de chef du gouvernement que le Président concentre toute la force de l’exécutif mais c’est la frontière de l’équilibre entre les différents pouvoirs pouvant mutuellement se contraindre –check and balance–  qui limite son champ d’action[4]. Tout d’abord, le Président dispose outre-Atlantique, à l’instar du Président français, du pouvoir réglementaire (art. II, section 3 de la Constitution) : les executives orders. De plus, il est libre, généralement sous réserve d’une validation par le Sénat, de nommer les hauts fonctionnaires fédéraux (comme en France, article 13). Il ne faut cependant pas écarter les modifications apportées par les Pendleton Act de 1883 et Senior Executive Service de 1979, rétablissant clairement la distinction entre la sphère administrative neutre et désormais plus sujette aux aléas des majorités présidentielles et la sphère politique des hauts fonctionnaires étant effectivement sous le coup des variations électorales.

Tel R. Nixon avec H. Kissinger ou J. Cater avec Z. Brezinski, la politique étrangère est l’affaire d’un duo, le Chief Executive s’entourant d’un assistant spécial à la tête du département d’État (State Department), personnage le plus important du staff présidentiel (tremplin originel pour la présidence[5]). A eux deux ils négocient, signent les traités et nomment les ambassadeurs. Néanmoins, le Président est aussi, en vertu de l’article II de la section 2 de la Constitution, le commandant en chef des armés. Cela implique qu’il dispose de l’initiative militaire sous couvert d’une autorisation accordée par le Congrès (résolution du 10 octobre 2002 autorisant à G. W. Bush la guerre en Irak par exemple). En France la situation est sensiblement la même. L’article 15 de la Constitution confère au Président de la République le rôle de Chef des armées, de même, qu’il négocie et ratifie les traités après le vote d’une loi par le Parlement (articles 52 et 53 de la Constitution).

Intuitivement, on perçoit une limite de pois à la toute-puissance de l’exécutif : le Congrès. En effet, ce dernier est le symbole de la volonté populaire exercée par ses représentants, un emblème de contre-pouvoir, une frontière incarnant un rapport de force (Bernard Brown) ne laissant pas un seul homme concentrer tous les pouvoirs. La Constitution investie le Congrès de moyens d’action conséquents : il est le seul à pouvoir légiférer, il est apte à refuser une nomination faite par le Président et il peut se dresser en haute Cour en cas «d’impeachment». De plus, au même titre qu’il ne peut renvoyer le cabinet suite à une élection de mi-mandat perdu, le Président ne peut le dissoudre. Le principe de stricte séparation des pouvoirs prend sa source dans ce double empêchement. Alors comment s’articulent les relations entre le Président et le Congrès ? Tout d’abord, le pouvoir exécutif n’est pas officiellement habilité à proposer une loi, il doit nécessairement avoir recours à un intermédiaire, à un député surnommé congressman, qui se fait le plénipotentiaire de la volonté présidentiel en déposant les textes. Ensuite, il est de coutume que le Président exprime ses vues lors du Message sur l’état de l’Union, discours intervenant en période de grâce pour locataire de la Maison Blanche fort de son assise populaire. Comme le rappelait Johnson, «on n’y est bien traité pendant un an», phase d’adéquation entre les pouvoirs exécutifs et législatifs qui permet généralement la mise en œuvre des programmes de campagnes. Toutefois, la discipline de vote n’étant pas reine dans les rangs des groupes parlementaires américains, les dissensions se font assez vite sentir pour que le Président dispose d’autres moyens d’action au nombre desquels on compte le fameux droit de véto.

En réalité, il n’existe pas un, mais bien deux droits de véto, l’un officiel et l’autre officieux : le pocket veto. L’article I section 7 de la Constitution américaine confère au Président le droit de renvoyer un texte loi qu’il aurait préalablement rectifié pour un nouveau vote devant le Congrès après que celui-ci l’a déjà entériné dans ses termes initiaux. Ce type veto dit officiel a été utilisé 1495 depuis 1789 et tout particulièrement par F. D. Roosevelt durant ses douze années de présidence qui l’a invoqué pas moins de 372 fois. Le veto de poche quant à lui, consiste, pour le Président, à ne pas promulguer une loi votée par le Congrès avant la fin de la session parlementaire, obligeant le pouvoir législatif à attendre l’ouverture d’une nouvelle session pour répliquer. Lui aussi, bien que ça pratique ce soit progressivement raréfier, à jouie d’un certain succès jusque dans les années 1950.

Enfin, deux derniers moyens de pression sur le Congrès reviennent au Président : depuis 1921 la planification du budget de l’État incombe au Chief Executive qui le soumet au vote du Congrès, et la pratique du patronage, conséquence directe du spoil system[6], qui se caractérise par une forme de pratiques clientélaires: un échange de bon procédé entre les nominés et le nominant. Le Président étant aussi le chef de son parti, il nomme aux emplois publics valorisants, ceux de sa majorité au Congrès qui le soutiennent.

Richard Nixon
Richard Nixon

Le Président Français n’a pas nécessairement recours à ce type de pratique. De manière générale, il est assez exceptionnel pour ce dernier de rentrer ouvertement en conflit avec le Parlement. Si c’était le cas, cela supposerait qu’il rentre en opposition avec les débutés de sa majorité, chose peu probable compte tenu de la rigueur de la discipline de vote des groupes parlementaire hexagonaux, ou qu’il y ait perdu une élection législative, chose, au regard du calendrier électorale, encore plus incertaine. Dès lors, le chef de l’État est certain d’avoir un relai de soutien au parlement. De plus, en France, le Président n’a pas de moyens d’intervention directe sur la procédure législative, ne pas promulguer une loi est qualifié «de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat» ; faute susceptible d’entrainer sa destitution (article 68 de la Constitution). Enfin, il est cependant notable que depuis la réforme constitutionnelle de 2008, le Chef de l’État français a désormais lui aussi le droit de s’exprimer devant le Parlement. Jusqu’alors, au nom d’une tradition symbolique de séparation des pouvoirs, il devait suivre le fameux «protocole chinois» imposé par l’Assemblée nationale à Adolphe Thiers en 1873.  Actuellement, il peut adresser un message au Congrès réuni à Versailles qui pourra être suivi d’un vote sans débat (conformément au nouvel article 18 de la Constitution).

Enfin, comme le Président français peut être sous le coup d’une action menée par le Parlement transformé en Haute cour de justice, le Président américain n’est jamais à l’abri d’une procédure d’impeachment sanctionnant la «trahison, la corruption ou autres crimes ou délits graves» (section 4 de l’article II de la Constitution). R. Nixon est le dernier, en 1974, à en avoir fait les frais lors du scandale du Water Gate. C’est finalement son vice-président, G. Ford qui après avoir pris sa place, le gracia.

En définitive, la fonction présidentielle, qu’elle s’exerce en France ou aux États-Unis, demeure au regard de sa finalité, sensiblement la même. Ce sont les choix constitutionnels et les coutumes de la pratique politique qui vont modéliser les différentes formes d’expression de l’action présidentielle. Les «limites extraordinaires» dont parlait Kennedy, qui encadrent le pouvoir en Amérique, réduisent considérablement le champ d’action du Chef Executive. En France, le processus est inverse, la Constitution de 1958 n’accorde pas directement au Président le pouvoir de gouverner, c’est la pratique et la conjoncture politique, conduite par le fait majoritaire, qui accorde une marge de manœuvre si imposante au Chef de l’Etat : c’est pour cela que l’on qualifie paradoxalement, et généralement à tort, la Vème République de régime «présidentiel».

 Alphonse Corone

 1 La constitution de Philadelphie est la première et dernière constitution des États-Unis rédigée en 17 septembre 1787
2 Cas relativement courant aux États-Unis, L. Johnson a terminé le mandat de J. F. Kennedy de 1963 à 1964 avant d’être lui-même élu de 1964 à 1968. C’est aussi le cas pour le Président G. Ford en 1973 suite à la démission de R. Nixon pour l’affaire du Water Gate.
 3 Les cas de cohabitions sont devenus en France exception depuis le référendum de 2000 réduisant le mandat présidentiel à 5 ans, tout comme le mandat législative. Pour qu’il y ait une cohabitions, cela suppose que le Président dissolve l’Assemblée et qu’il perde sa majorité (comme cela fut déjà le cas avec J. Chirac en 1997) ou qu’il perde les élections législatives directement consécutives à son élection.
 4 Limite à coupler avec la volonté ou non d’intervenir, différence entre un Kennedy et un Eisenhower ou entre un Nixon et un Reagan.
 5 T. Jefferson, J. Madison, J. Monroe, J. Q. Adams, occupèrent ce poste avant d’entrer à la Maison Blanche.
 6 Pouvoir de nomination
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